JUSTIFICATIVAS E CONSIDERAÇÕES PARA A PROPOSTA DE LEI AFETA AS CENTRAIS DE ABASTECIMENTO JUNTO AO DISTRITO FEDERAL, ESTADOS E MUNICÍPIOS DO BRASIL.

            Funda-se a necessidade de uma Legislação pertinente as Centrais de Abastecimento existentes nos Estados, municípios e Distrito Federal da República Federativa do Brasil, em face da sua dificuldade jurídico-administrativa, em especial no trato das contratações para com seus usuários, tudo com o fito de melhor viabilizar estrategicamente a segurança alimentar, vez que o alimento é um bem essencial à vida humana.
            Considerando a trintenária existência das Centrais de Abastecimento no país;
            Considerando o objetivo comum destas no sentido de implementar políticas de abastecimento alimentar, especialmente de hortigranjeiros in natura;
            Considerando, ainda, que nos entrepostos destas Centrais de Abastecimento estão contempladas a política de comercialização de hortigranjeiros, cereais, floriculturas, pescados, carnes e seus derivados, aves e outros produtos alimentícios semi-elaborados e industrializados, sendo um dos papéis institucionais desta a orientação ao consumo de hortigranjeiros e afins;
            Considerando-se que questão da segurança alimentar e nutricional tem sido assumida e trabalhada pelo Governo Federal, visando, minimizar o impacto de milhões de brasileiros que vivem na miséria, aliado ao papel estratégico assumido pelas Centrais de Abastecimento no apoio e implemento destes ideais;
            Considerando as políticas apresentadas, ao longo da existência das Centrais de Abastecimento, com o fulcro de estabelecer iniciativas e ações inovadoras para o alavancamento das condições de acesso a alimentos para a população em geral;
            Considerando a importância estratégica das Centrais de Abastecimento na reorganização distribuição e comercialização de produtos hortigranjeiros e o seu relevante papel no fomento à agricultura familiar, com a conseqüente fixação do homem no campo;
            Considerando os inúmeros empregos gerados direta e indiretamente na cadeia de comercialização incrementados pelas Centrais de Abastecimento e apesar de sua forte capilaridade no contexto da organização, distribuição e comercialização de produtos hortigranjeiros convivem, hodiernamente, com uma série de deficiências estruturais de gestão administrativa e operacional;
            Considerando a premente necessidade da busca de melhoria de sistemas logísticos, organizacionais, distribuidores e de comercialização dos produtos nos inúmeros entrepostos distribuídos por todo território brasileiro;
            Considerando que através de seus entrepostos, as Centrais de Abastecimento, fazem circular aproximadamente 56% (cinqüenta e seis por cento) da produção nacional de hortigranjeiro e reunidas comercializam 14,6 milhões de toneladas, representando em termos de capital cerca de 11,6 bilhões de reais;
            Considerando ser vital que o Governo Federal em parceria com demais esferas administrativas da União, bem como de entidades representativas do setor, estabeleçam em conjunto regras e mecanismos que possam subsidiar técnica, administrativa e financeiramente a modernização e a eficiência das Centrais de Abastecimento;
            Considerando que as Centrais de Abastecimento possuem seus próprios estatutos sociais, regulamento de mercado, resoluções, portarias e, por fim, existência de Leis ordinárias, especialmente a Lei das licitações;
            Segue então o texto da minuta de proposta de Lei, a saber:

LEI Nº___________, DE _____DE _________ DE 2007

Dispõe sobre o regime jurídico da exploração nas Centrais de Abastecimento...  e  dá outras Providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA faço saber que o Congresso Nacional e eu sanciono a seguinte lei:

CAPÍTULO I

DAS CENTRAIS DE ABASTECIMENTO E SUAS DEFINIÇÕES

Art. 1º- Cabe a União, ao Distrito Federal, aos Estados ou Municípios, explorar através de suas Centrais de Abastecimento, mediante as modalidades públicas da Concessão, Permissão ou Autorização os Entrepostos Atacadistas de produtos agro-alimentares.

§ 1º- Para efeito desta lei, considera-se:

I- Centrais de Abastecimento: ente da Administração Pública cujos objetivos principais são ordenar e regular a função de abastecimento de gêneros alimentícios no território brasileiro, executar a política de abastecimento no território nacional, desenvolver em caráter supletivo e auxiliar a política de preços dos governos, participar dos planos e programas de governo para o abastecimento, promover iniciativas de aproveitamento integral de produtos hortigranjeiros e no combate ao desperdício, construir, instalar e administrar entrepostos destinados à ordenação, distribuição e comercialização de hortigranjeiros e outros produtos alimentícios.

II- Essencialidade do Serviço: executar a política de abastecimento no território brasileiro. Concentra os atacadistas de hortifrutícolas e afins, como também demais gêneros alimentícios, além de produtos oriundos de horticultura, quais sejam hortaliças, frutas, flores, mudas, plantas ornamentais, condimentares, medicinais e da granja.

III- Carregador: mão-de-obra a ser utilizada nas operações de carga e descarga de natureza autônoma ou vinculada a uma Associação ou sindicato da categoria.

IV- Produtor Rural e suas organizações.

V- Empresário: nos termos do Código Civil vigente, é quem exerce profissionalmente atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços.

VI- Comerciante: é aquele que faz da mercancia uma profissão habitual.

VII- Varejista: que vende a varejo. Denomina-se varejo a atividade de venda para compradores que estão adquirindo bens ou serviços para o consumo próprio.

VIII- Serviços de Apoio Complementares à Administração dos Entrepostos aos Concessionários, Permissionários, Autorizados, e afins.

IX- Entreposto: área física destinada a realização dos objetivos das Centrais de Abastecimento.

CAPÍTULO II

DO ACESSO, EXPLORAÇAO E INSTALAÇOES NAS CENTRAIS DE ABASTECIMENTO

Art. 2º- A concessão ou permissão pública será precedida de licitação, salvo nos casos previsto no art. 25 da Lei nº 8.666/93, e suas alterações posteriores, enquanto as autorizações não prescindem de licitações.

Art. 3°- As concessões e permissões de que trata esta lei, quando regidas por licitação, poderá prever em seu edital a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento, hipótese em que:

I - encerrada a fase de classificação das propostas e oferecimento de lances, será aberto o invólucro com os documentos de habilitação do licitante mais bem classificado, para verificação do atendimento das condições fixadas no edital;

II - verificado o atendimento das exigências do edital, o licitante será declarado vencedor;

III - inabilitado o licitante melhor classificado, serão analisados os documentos habilitatórios do licitante com a proposta classificada em segundo lugar, e assim sucessivamente, até que um licitante classificado atenda às condições fixadas no edital;

IV - proclamado o resultado final do certame, o objeto será adjudicado ao vencedor nas condições técnicas e econômicas por ele ofertadas.

Art 3º- O Regulamento de Mercado, as Resoluções, Portarias, são normas internas das respectivas Centrais de Abastecimento local, de forma que fazem parte integrante da legislação aplicável, obrigando todos os Concessionários, Permissionários e Autorizados a cumpri-las e respeitá-las.

Art. 4º- A prestação de serviços por Concessão, Permissão e Autorização, bem como a construção total ou parcial, conservação, reforma, ampliação, melhoramentos e exploração das instalações nas centrais de abastecimento, dentro dos limites da área da central de abastecimento, serão realizadas nos termos desta lei, e no que dispuserem as Normas Internas de cada Centrais de Abastecimento.

Art. 5º- Fica assegurado ao Concessionário, Permissionário e Autorizado, o direito de explorar suas atividades constante no objeto contratual ou autorizativo, e demais serviços, desde que não contrariem a presente lei.

§ 1º- A exploração de área da Centrais de Abastecimento de que trata esse artigo, far-se-á sob uma das seguintes modalidades públicas:

I- Concessão Remunerada ou não de Uso por prazo determinado de até 25 (vinte e cinco) anos, admitido uma renovação por igual período;

II- Permissão Remunerada ou não de Uso, por tempo determinado de até 25 (vinte e cinco) anos, admitido uma renovação por igual período ou indeterminado;

III- Autorização Remunerada ou não de Uso, simples(sem prazo) ou qualificada(com prazo).

Art 6°- Fica vedado a transferência de áreas nos entrepostos, salvo entre concessionários e permissionários já instalados nas Centrais de Abastecimento e desde que autorizado por suas respectivas diretorias, obedecendo ainda os regulamentos de mercado, resoluções e portarias.

Art. 7º- As áreas do Entreposto são denominadas e com finalidades da seguinte forma:

I- Área de Acesso Temporário: são áreas cujo acesso dar-se-á sem licitação, mediante autorização. Pois são destinadas preferencialmente aos produtores rurais e suas organizações, provenientes da agricultura de base familiar, e produtores de período sazonal.

II- Área de Acesso Permanente: são áreas cujo acesso dar-se-á com fundamento na lei de licitações, mediante concessão ou permissão. Essa área destina-se preferencialmente aos produtores rurais, comerciantes ou empresários, que comercializam, distribuem, industrializam, ou de qualquer maneira praticam atos de mercancia em caráter contínuo de produtos alimentares e não alimentares “in natura” e industrializados.

III- Área de Apoio Administrativo, Comercial e Serviços Institucional ou não: são áreas cujo acesso dar-se-á com fundamento na Lei de Licitações, mediante concessão ou permissão.

IV- Área de Interesse Social: são áreas destinadas aos prestadores de serviços, cujo objetivo é a capacitação e o desenvolvimento social da coletividade, cujo acesso quando permanente dar-se-á com fundamento na Lei de Licitações, mediante concessão ou permissão não remunerada de uso. A área que trata este inciso será uma faculdade da administração das respectivas centrais mediante critérios técnicos e aprovação da diretoria.

V- Área de Uso Coletivo: São áreas destinadas ao uso comum da coletividade, tais como: áreas verdes, praças, calçadas, estacionamento, instalações sanitárias.

CAPÍTULO III

DA QUALIDADE COMERCIAL E ADMINISTRAÇÃO DA CENTRAL DE ABASTECIMENTO.

Art 8º- O produto a ser comercializado ns Centrais de Abastecimento, obrigatoriamente deverá atender às exigências de eficiência agronômica, do Ministério da Agricultura, Pecuária e do Abastecimento, de inocuidade à saúde humana, do Ministério da saúde, ao meio ambiente, e demais legislação aplicável a matéria.

Art. 9º- A Administração da Centrais de Abastecimento de que trata esta lei é exercida diretamente pela Administração Pública.

§ 1º- Compete à Administração da Centrais de Abastecimento, sem prejuízo das demais normas dispostas no regulamento de mercado, resoluções e portarias, e dentro dos seus limites e atribuições:

I- assegurar aos seus Concessionários, Permissionários e Autorizados, o gozo das vantagens decorrentes e aparelhamento dos entrepostos;

II- fixar e cobrar o valor da remuneração de uso da Concessão, Permissão e Autorização e arrecadar os valores correspondentes às despesas comuns;

III- prestar apoio técnico às políticas de abastecimento no âmbito da União, Estado, Distrito Federal e Municípios;

IV- fiscalizar a execução de obras de construção, reforma, ampliação, melhoramento e conservação do entreposto;

V- organizar e regulamentar a vigilância no entreposto, a fim de prover a segurança da Coletividade;

VII- aplicar penalidade aos infratores Concessionários, Permissionários, e Autorizados, impostos em conclusivo instaurado processo administrativo, sem prejuízo das penalidades previstas em lei, ressalvados os aspectos legais de competência da União, de forma supletiva, para os fatos que serão investigados e julgados conjuntamente.

CAPÍTULO IV
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 10º- Aplica-se o prazo por tempo indeterminado para a permissão remunerada ou não de uso que trata o inciso II, do § primeiro, do art. 5º desta lei, em detrimento ao Art. 57 e seus incisos da Lei nº 8.666/93.
 
Art. 11º- Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, ficando revogadas as disposições em contrário.

NOTAS IMPORTANTES

            A proposta da minuta do Projeto de Lei que ora se apresenta, surgiu de foros de debates entre as administrações das CEASAs, via ABRACEN, donde surgiram propostas em forma de minuta do Projeto de Lei, culminando em decorrência de um trabalho único, ora desenvolvido pelos assessores jurídicos da CEAGESP, representada neste ato pela Ângela Moura Parras, CEASA-CE, representada Elieze Moura Brasil Teixeira e pela CEASAMINAS, representado pelo André Caixeta Colen, bem como pelos assessores técnicos da CEAGESP, representado por Carmo Robilotta Zeitune, e pela ABRACEN, representada por Maria Clarice Taques Rolim de Moura, a presente minuta de Projeto de Lei que segue em formulário próprio, levando essas notas importantes para dar melhor concepção sobre a proposta de ordem legal à ser apreciada tecnicamente pelas CEASAs e posteriormente submetida a uma assembléia geral da ABRACEN, para envio ou não a Câmara Federal.

            Destarte, em nosso apresentado projeto de lei, ressaltamos, data vênia, que o mesmo procura contemplar apenas o que deverá repousar em lei, vez que em cada CEASA já existem seus estatutos sociais, regulamento de mercado, resoluções e portarias, além é claro de leis ordinárias que ampliam o nosso ordenamento jurídico, por onde se subordinam também as Centrais de Abastecimento, a exemplo da Lei de Licitações.

            Ademais, a título de ilustração, com esteio de nortear algumas das modalidades de relação jurídica entre as Centrais de Abastecimento e seus Usuários (concessionários, permissionários e autorizados), exibimos à luz de ensinamentos doutrinários de ordem administrativa, alguns conceitos e considerações, a saber:

            a) Concessão de uso é o contrato de direito administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público, para que exerça conforme a sua destinação.

            A concessão pode ser das seguintes modalidades: de exploração ou de simples uso; temporária ou perpétua; remunerada ou gratuita, de utilidade pública ou de utilidade privada.

            b) Permissão de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público, para fins de interesse público.

            A permissão pode ser por prazo determinado ou indeterminado, sendo cediço que na permissão por prazo determinado, reduz a precariedade do ato, constituindo, em conseqüência, uma autolimitação ao seu poder de revogá-lo, o que somente será possível quando a utilização se tornar incompatível com a afetação do bem ou se revelar contrária ao interesse coletivo, sujeitando, em qualquer hipótese, a Administração pública compensar pecuniariamente o permissionário pelo sacrifício de seu direito antes do termo estabelecido.

            Outrossim, a permissão qualificada (prazo determinado) é dotada da mesma estabilidade de que se reveste a concessão de uso, pois no ato de outorga não haverá o traço da precariedade; os dois institutos, nesse caso, se assemelham no sentido de que o permissionário adquire, da mesma forma que o concessionário, direito subjetivo à indenização em caso de revogação, antes do prazo determinado. A diferença entre os dois institutos (concessão e permissão) estará apenas na formação do ato, pois a permissão se constitui por ato unilateral e, a concessão, por contrato precedido de autorização legislativa e licitação. Veja então que na permissão não necessita de autorização legislativa e licitação, enquanto na concessão sim.

            E, quanto à permissão de uso por prazo indeterminado, o qual está revestido da precariedade, não suportará a Administração Pública o ônus da indenização em face da revogação da permissão de uso. Pois a precariedade do uso encontra-se já na origem do ato de outorga, a Administração, ao consentir, por ato formal, já o faz com a nota da precariedade, o particular que recebe o consentimento já sabe que ele é dado a título precário, sem prazo estabelecido, e que por isso, pode ser retirado, a todo momento, pela Administração, como dito anteriormente, sem direito a qualquer reparação pecuniária.

            c) Autorização de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso privativo de bem público, ou o desempenho de atividade material, ou prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos.

            A autorização reveste-se de maior precariedade do que a permissão e a concessão. É outorga, em gral, em caráter transitório. Confere menores poderes e garantias ao usuário. Dispensa licitação e autorização legislativa. Não cria para o usuário um dever de utilização, mas simples faculdade. A autorização pode ser simples ( sem prazo) ou qualificada (com prazo).

            A fixação de prazo tira à autorização o caráter de precariedade, conferindo ao uso privativo certo grau de estabilidade; vincula a Administração à obediência do prazo e cria, para o particular, direito público subjetivo ao exercício da utilização até o termo final previamente fixado; em conseqüência, se razões de interesse público obrigarem à revogação extemporânea, ficará o poder público na contingência de ter de pagar indenização ao particular, para compensar o sacrifício de seu direito. Então, por outro lado, é cediço que no ato de autorização simples, não suportará a Administração o ônus de reparação pecuniária em face da sua revogação, a exemplo da permissão por tempo indeterminado retro mencionado.

            Isto posto, faz com que as prefaladas modalidades de atos administrativos, sejam contempladas em Lei especial afeta as Centrais e Abastecimento.

            Esse é no momento o nosso entendimento, salvo melhor juízo.

            Brasília, 04 de dezembro de 2007.